作者：沈鸿伟（浙江金鼎律师事务所律师）
来源：法途律说之老沈
“行政法实务”微信公众号今天转载了最高人民法院行政审判庭“行政执法与行政审判”微信公众号刊登的《观点争鸣：判决驳回原告诉讼请求后没有强制执行权的行政机关如何申请法院强制执行？》一文，列出了两种不同的观点和理由，征求网友投票。
观点一、应参照非诉执行程序，一般由行政机关所在地的基层人民法院受理，申请执行期限为三个月
理由：人民法院判决驳回原告诉讼请求，行政机关申请强制执行，执行标的仍是原行政决定。
一般认为，行政行为一经作出就具有确定力、公定力和执行力，《行政诉讼法》第五十六条也明确“诉讼期间，不停止行政行为的执行”。因此，法院判决驳回原告诉讼请求，并不能理解为司法对行政行为效力的确认，因为行政行为一经作出就具有法定效力，除非司法对行政行为作出否定性评价，如撤销、变更、确认无效等。从2014年《行政诉讼法》将“维持判决”修改为“驳回诉讼请求判决”，也能窥探出，合法的行政行为一经作出就具有法定效力无需等待司法确认。
《最高人民法院关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》（〔2008〕行他字第24号）规定：“被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。”
跨境美工《最高人民法院行政审判庭关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》（[2013]行他字第11号）规定：“法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容。”
从相关答复来看，法院判决驳回原告诉讼请求后，没有强制执行权的行政机关申请法院强制执行，法院作出“准予或不准予”执行的裁定，执行内容是原行政决定，而不是司法裁判执行程序中裁定执行生效裁判内容。
另外，《行政强制法》规定，行政机关申请强制执行前，要履行催告义务，并保障被执行人的陈述申辩权，如果通过司法裁判执行程序，行政机关的应当履行的义务、被执行人的陈述申辩将落空；尤其在行政处罚案件中，被执行人不履行行政处罚决定的，还需缴纳滞纳金，行政机关要求缴纳滞纳金，只有在非诉执行程序中，才能对有关内容进行合法性审查详情页外包，才能保障被执行人的合法权益。
综合来看，对于驳回原告诉讼请求行政机关申请强制执行案件，应参照非诉执行程序处理。
观点二、适用司法裁判执行程序，一般由第一审人民法院执行，申请执行期限为二年
理由：法院判决驳回原告诉讼请求，被诉行政行为的合法性即为生效裁判所确认，根据《行政诉讼法》第九十五条“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十二条第一款“对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”的规定，行政机关有权申请执行生效裁判。
且根据《行政诉讼法》第九十七条“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条“没有强制执行权的行政机关申请人民法院执行其行政行为的，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”的规定，非诉执行的前提的在法定期限日内当事人不提起诉讼又不履行行政决定，才适用非诉执行。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十条第一款规定：“人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。”
非诉执行审查也需要对行政行为合法性审查，但人民法院判决驳回原告诉讼请求，已经对行政行为的合法性进行了审查，如果该类案件适用非诉执行程序，意味着经生效判决羁束的行政行为，还需要经历人民法院合法性审理，即一个行政行为要经历两次合法性审查，存在逻辑错误。
笔者倾向于第一种观点，并对此作一简单梳理。
（一）地方法院在审判实务中的不同做法
案例一：腾冲市盐务管理局非诉执行审查行政案[（2020）云0581行审18号]：法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”申请执行人腾冲市盐务管理局向本院申请强制执行，超过了法律规定的申请执行期限，也未能提供证据充分证明其逾期申请强制执行具有正当理由。据此，法院裁定不予受理执行申请。
案例二：贵阳市花溪区人民政府申请强制执行案[（2018）黔01行审6号]：法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第九十五条详情页外包，及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百五十二条第一款的规定，申请人可以依法申请强制执行生效判决，裁定准予执行花府发[2016]17号征收补偿决定书主文第五项。
案例三：长沙市交通行政执法局申请强制执行案[2019）湘0102行审123号]：长沙市交通行政执法局作出处罚决定[2018]206180409号《行政处罚决定书》后，刘军对该行政处罚决定不服，向湖南省长沙市雨花区人民法院提起行政诉讼，该院经开庭审理后作出（2018）湘0111行初155号《行政判决书》，判决驳回刘军的诉讼请求。刘军不服该一审判决提起上诉。2019年7月3日，湖南省长沙市中级人民法院作出（2019）湘01行终527号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。法院认为，长沙市交通行政执法局的行政处罚经过司法裁判，该案判决书已经发生法律效力。长沙市交通行政执法局可依法直接向一审法院申请执行该生效判决，而不应当再向人民法院提出行政非诉合法性审查申请。对长沙市交通行政执法局的强制执行申请不予受理。
（二）最高人民法院法官的不同观点
郭修江法官在《维持具体行政行为或驳回原告诉讼请求行政判决的执行》一文中认为：被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出维持或者驳回原告诉讼请求生效判决后当事人不履行相关义务，法律授予行政机关强制执行权的，行政机关应当自行强制执行；被执行人、第三人认为行政机关自行强制执行行为违法侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼；法律未授予行政机关强制执行权的，行政机关应当依法申请人民法院强制执行，人民法院按照生效判决执行程序，对执行内容是否与生效判决相符进行审查。也就是说郭法官主张“驳回原告诉请应按生效判决执行程序执行。”
蔡小雪 耿宝建 金城轩三位法官在《行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理》一文中认为：（一）人民法院判决维持具体行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的详情页外包，只能是申请执行具体行政行为，而不是申请执行生效裁判；（二）申请执行应按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定执行；（三）法律已授予行政机关强制执行权的，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院不予受理，并应告知由行政机关依据《行政强制法》的相关规定自行强制执行；（四）法律未授予行政机关强制执行权的，行政机关可以在法定期限内（原则上为生效判决送达之日起3个月内）申请人民法院强制执行。对符合《行政强制法》法定条件的非诉行政强制执行申请，人民法院应当受理。但对具体行政行为合法性一般不再进行审查，而应当直接作出准予强制执行的裁定，并明确按具体行政行为内容予以强制执行；（五）在极为特殊的情况下，被诉具体行政行为虽然被维持或者驳回原告诉讼请求，但因法律、政策变化需要变更或者废止等原因，具体行政行为内容已经明显不公平、不适宜再继续执行的，人民法院才可以裁定不予执行。
邵长茂法官在《执行法律适用方法与常见实务问题327例》（人民法院出版社，2024年1月第1版，第423-426页）认为，判决驳回诉讼请求后，申请执行的不是行政判决；判决驳回诉讼请求后，申请执行的是具体行政行为所确定的义务；从立法本意来看，行政机关申请人民法院执行其行政决定，是出于公共利益，与民事案件当事人申请法院执行系实现其私权利不同。
（三）最高检检察官的观点
最高人民检察院第七检察厅厅长张相军博士在2023年《中国检察官》杂志中所刊论文《驳回诉讼请求行政判决申请强制执行的期限判断》中认为，驳回诉讼请求行政判决基于其本身没有可供执行的内容，在线美工并且在现行法律及司法解释等没有明确规定的情况下，其在适用强制执行程序时的确容易产生不同认识。对此，应从以下几个方面把握：一是驳回诉讼请求行政判决作出后，行政机关有强制执行权的，应自行依法强制执行，没有强制执行权的，应申请强制执行；二是行政机关申请人民法院强制执行时应适用司法裁判执行程序，其中申请期限应是生效判决送达之日起 2 年内；三是人民法院对行政机关的强制执行申请应予以审查，符合法定条件的，作出准予强制执行的裁定并明确执行内容。
（四）行政法学者的观点
2023年1月16日，微信公众号法治咖啡屋【法治微咨询120期】刊登了胡建淼教授的《行政处罚决定经过法院判决之后应当如何强制执行？》咨询解答。胡教授主张：当事人提起行政诉讼，人民法院作出司法裁判生效之后，如果被处罚人不履行司法判决的内容（在驳回原告诉讼请求的情况下，应当履行的司法判决内容就是“行政处罚决定”的内容），这时就适用“司法裁判执行”程序。
对上面的问题，最高人民法院行政庭曾经先后作出过两个庭函：
1.最高人民法院（2008）行他字第24号《关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》指出“被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容”。
2.最高人民法院（2013）行他字第11号《关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》指出：“人民法院判决维持被诉行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款的规定，作出如下处理:一、法律已授予行政机关强制执行权的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行。二、法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容”。
然而，两个庭函并没有真正起到定分止争，上面的不同观点便是例证。
笔者认为，判决驳回诉讼请求后，行政机关申请执行的是行政决定，而非生效判决；申请执行的期限是行政强制法规定的三个月，而非行政诉讼法规定的二年。具体理由如下：
1.我们知道，修改前的行政诉讼法是没有规定驳回诉讼请求这种判决类型的，因为行政诉讼是对行政行为的合法性进行司法审查，而不是对原告的诉讼请求进行审查。然而，维持判决这种判决形式也存在问题，为了解决一些不应确认违法或撤销，但也不宜维持的案件，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第56条新增加了驳回诉讼请求判决形式。行政诉讼法修改时，干脆取消了维持判决这种形式。江必新 邵长茂所著的《新行政诉讼法修改条文理解与适用》指出：“驳回诉讼请求判决是对原告诉讼请求的否定，是对被诉行政行为不同程度的间接肯定。”“驳回诉讼请求判决是针对原告的诉讼请求和诉讼理由作出的判定，而非针对被诉行政行为作出的判决。”“驳回诉讼请求的判决作出后，行政机关根据行政管理的需要可以对原行政行为依法进行变更。”据此，笔者以为驳回诉讼请求这种判决有个特点，他否定的是当事人的实体请求权，与给付判决不同，并没有给付的内容。
2.行政执行与民事执行的道理是相通的。形成判决、确认判决没有给付内容，也即没有执行的内容，需要执行的往往是给付判决。最高人民法院执行工作办公室关于向人民法院申请执行没有给付内容的确认判决应裁定不予受理问题的答复（〔2004〕执他字第5号）中指出：“我院〔2002〕民一终字第23号民事判决书是确认判决，没有给付内容，根据我院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第18条第1款第（4）项的规定，本案不符合人民法院受理执行案件的条件，你院应裁定不予受理。”这里的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第18条第1款第（4）项的规定，即“（4）申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确。”驳回诉讼请求的判决不属于给付判决，并没有给付的内容，依此法理不存在对一个没有给付内容的判决执行问题。
3.有观点从《行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”的规定处罚，提出“三个月内”申请执行期限，是针对当事人“不申请行政复议或者提起行政诉讼”的情形，不适用于判决驳回诉讼请求的情形。笔者不认为这样的解读是正确的。这一条是申请执行期限的规定。行政相对人“不申请行政复议或者提起行政诉讼”是行政机关申请强制执行的条件之一，其意思是在法定的复议申请期限或起诉期限届满前，行政机关不能申请强制执行。而不是说，行政相对人复议和起诉了，因该等情形不是“不申请行政复议或者提起行政诉讼”的情形，从而不能适用三个月的申请执行期限了。之所以规定将复议或起诉期限届满作为三个月申请执行期限的起点，因为期限届满后行政行为便发生了不可争辩力。不作这样的理解，我们会陷入困境。我国行政复议法第七十八条规定规定：“申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（一）维持行政行为的行政复议决定书，由作出行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。”不作如上解读的话，那申请复议的情形下，作出原行政行为的行政机关申请执行的期限将如何适用？如果将经过诉讼的案件，因其获得生效的裁判，便认为是执行生效裁判的话，那么遇到与驳回诉讼请求判决有点类似的是驳回起诉裁定（驳回起诉否定的是当事人程序上的请求权，而驳回诉讼请求否定的则是当事人的实体请求权），此时如何申请执行？那么遇到原告申请撤诉，或按撤诉对待的情形，法院作出准予撤诉裁定或按撤诉处理的裁定，此时如何申请执行？除了驳回诉讼请求判决的情况外，还有一种确认违法但不作撤销保留效力的情形也会遇到申请执行的法律适用困惑。
4.如果驳回诉讼请求判决作出后，执行的是行政判决而非行政决定，那么按照行政诉讼法的规定，申请执行行政判决，行政机关是无需在申请强制执行前进行催告的。进行催告是行政强制法执行行政决定时规定一个前置程序。但是，从《最高人民法院关于行政机关申请人民法院强制执行前催告当事人履行义务的时间问题的答复》（〔2019〕最高法行他48号）关于“经研究，同意你院第一种意见，即当事人在行政决定所确定的履行期限届满后仍未履行义务的，行政机关即可催告当事人履行义务。行政机关既可以在行政复议和行政诉讼期限届满后实施催告，也可以在行政复议和行政诉讼期限届满之前实施催告”的内容看，实际上是回到了行政强制法关于执行行政决定的程序上来了。
5.尤其需要指出的是，最高人民法院的两个庭函内容的文义是明晰的，第一个函中明确指出“执行被诉具体行政行为”，第二个函中还特别援引了《行政强制法》第十三条第二款的规定，而且都讲到了裁定准予执行。执行生效裁判是不存在作出“准予执行”裁定的问题。
6.湖南省高级人民法院出台了《湖南省高级人民法院关于进一步规范全省法院行政案件执行工作的指导意见（试行）》（2020年3月2日湖南省高级人民法院审判委员会第6次会议讨论通过），该意见指出：“人民法院生效行政裁判驳回公民、法人或者其他组织对行政行为的起诉或诉讼请求，或者确认行政行为违法但保留效力，公民、法人或者其他组织拒不履行被诉行政行为确定的义务的，行政机关可以自裁判文书生效之日起三个月内向人民法院申请强制执行，由行政机关所在地或不动产所在地的基层人民法院受理。”也就是说，对这个问题有地方高院出台指导意见统一辖区内的认识。这也代表了司法实践的一个方向。
正是基于上述理由，个人以为：人民法院判决驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，只能是申请执行具体行政行为，而不是申请执行生效裁判，申请执行的期限是三个月，而非二年。
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